Democratization in POL101

45 Pages
Unlock Document

Political Science
Jeffrey Kopstein

From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies? Robert Elgie School of Law and Government Dublin City University Dublin 9 Ireland Tel. + 353 (0)1 700 5895 e­mail: webpage: From Linz to Tsebelis: Three Waves of Presidential/Parliamentary Studies? Robert Elgie Summary The   debate   about   the   relative   merits   of   presidentialism   and  parliamentarism has a long history, but it was revived in 1990 with  Juan Linz’s articles about the supposed perils of presidentialism and  the virtues of parliamentarism. The argument presented in this  review   is   that   we   are   now   witnessing   a   ‘third   wave’   of  presidential/parliamentary studies since 1990. The ‘first wave’ began  with Linz’s articles. It was characterised by a debate in which there  was one explanatory variable (the regime type) and one dependent  variable (the success of democratic consolidation). The ‘second wave’  of presidential/parliamentary studies began around 1992­93. In the  ‘second wave’ there is more than one explanatory variable (the  regime   type,   usually,   plus   the  party  system  and/or leadership  powers) and often a different dependent variable (‘good governance’  as opposed to democratic consolidation). The ‘third wave’ is quite  different. This work is informed by more general theories of political  science. Here, the respective merits of presidential and parliamentary  regimes are not necessarily the sole focus of the work. However, its  overarching approach informs the debate in this area in a more or  less direct manner. The argument in this review article is that the  ‘third wave’ of studies has much to offer the ongoing debate about  the relative merits of presidentialism and parliamentarism. The debate about the relative merits of presidentialism and parliamentarism has  continued for more than a century. So, for example, writing in the latter part of  th the 19  century, Walter Bagehot and Woodrow Wilson both argued in favour of   1 parliamentarism.  During the Second World War there was heated debate in the  US, during which Don Price defended presidentialism and Harold Laski acted as  an external moderator arguing, in a typically passionate manner, that neither  system was intrinsically better than the other.  In many respects, the points made  in these debates, and many others like them, are still present in much of the work  on this topic today. For example, Bruce Ackerman has recently written a review  essay in which he argues in favour of parliamentarism in ways that would be  3 entirely familiar to the great writers of the past.  In short, there is no doubt that  the   debate   about   presidentialism   and   parliamentarism   has   a   long   and  distinguished history and that it is associated with some of the most respected  and well­known intellectuals and political actors of the age. That  said,   this   review  focuses  on  the study  of presidentialism  and  parliamentarism only since 1990. While good work was conducted in the years  4 immediately prior to this date,  this starting point is, hopefully, uncontroversial.  It marked a new era of democratic government, most notably in Central and  Eastern Europe and the former USSR, whereby many countries had to make  difficult  constitutional  choices  about which  form of government  to adopt.  Moreover, it also marked the publication of Juan Linz’s seminal articles in Journal  of Democracy in which he outlined the supposed perils of presidentialism and  5 defended the apparent virtues of parliamentarism.   These articles sparked an  6 immediate reaction  as well as a debate that is still ongoing. The argument presented in this review is that we are now witnessing a  ‘third wave’ of presidential/parliamentary studies since 1990. The ‘first wave’  began with Linz’s articles. It was characterised by a debate in which there was  one explanatory variable (the regime type) and one dependent variable (the  success of democratic consolidation). The work associated with the ‘first wave’  lasted through to the mid­1990s and even beyond. However, for the most part it  was confined to the very early years of the period in question. The ‘second wave’  of presidential/parliamentary studies began around 1992­93. It is associated with  the highly influential work of scholars such as Matthew Shugart and John Carey   7 and Scott Mainwaring and it continues to this day.  The two defining features of  the ‘second wave’ are that there is more than one explanatory variable (the  regime type, usually, plus the party system and/or leadership powers) and often  a different dependent variable (‘good governance’ as opposed to democratic  consolidation). The ‘third wave’ of presidential/parliamentary studies is quite  different. This work is informed by more general theories of political science.  Here, the respective merits of presidential and parliamentary regimes are not  necessarily the sole focus of the work. However, its overarching approach  informs the debate in this area in a more or less direct manner. In one respect, the  ‘third wave’ begins in 1995 with George Tsebelis’s first article about veto players  and regimes types.  However, we see the full expression of this work somewhat  later, most notably with George Tsebelis’s book on veto players and Kaare  9 Strøm’s work on the chain of delegation in parliamentary democracies. The   rest   of   this   paper   examines   each   of   the   three   ‘waves’   of  presidential/parliamentary studies in turn. It should be stressed that the terms  ‘first wave’ etc. are not used here to define discrete periods of study. While they  are associated with a certain temporal sequence, they are mainly used as an  organising device and work associated with the ‘second’ wave existing alongside  ‘third’ wave work in recent years. It should also be stressed that this review  article stays strictly within the ‘institutionalist’ canon of academic literature, or,  more   specifically,   what   Guy   Peters   might   call   the   field   of   ‘empirical  10 institutionalism’.  In so doing, this paper does not engage with the debate about  whether culture, society, or the economy provide better explanations of political  behaviour than institutional variables. They may do, but the article is based on  the simple assumption that institutions matter and examines the ways in which  different writers have argued that they matter. In addition, it should also be  stressed that the article does not address the ‘upstream’ issue of institutional  choice, or why countries chose presidentialism, parliamentarism, or some other  type of regime altogether. Instead, the focus is on the ‘downstream’ issue of the  consequences of institutional choice. 1. The ‘first wave’ of presidential/parliamentary studies: Linz’s seminal  articles The ‘first wave’ of presidential/parliamentary studies began with Linz’s work in  11 Journal of Democracy.  This was followed up in other publications, most notably  his magisterial chapter in the volume edited by Linz himself and Arturo  Valenzuela.  The theme of that work was that parliamentarism was more likely  to lead to the successful consolidation of democracy than presidentialism. In this  view, Linz was supported by such eminent figures as Alfred Stepan.   By  13 contrast, Power and Gasiorowski argued that the empirical evidence did not  suggest   that   presidentialism   was   associated   with   a   lesser   likelihood   of  14 democratic survival than parliamentarism.  Other writers widened the terms of  the debate by identifying semi­presidential regimes and examining their impact  on democratic consolidation.  Even though there is a variety of work in the ‘first  wave’ of presidential/parliamentary studies, the common element to it is the  focus on one explanatory variable (regime type) and one dependent variable  (successful democratic consolidation). Moreover, while there were dissenting  voices during the ‘first wave’ of studies, there was a basic consensus that  parliamentarism was more likely to lead to the consolidation of democracy than  presidentialism. The work of Juan Linz is emblematic of the ‘first wave’. For example, in  his first main paper on the subject, Linz makes the focus of his study very clear.  Like   others,   he   is   interested   in   “the   relative   merits   of   different   types   of  16 democratic regimes”.  While Linz does make passing reference to what he calls  “hybrid”   regimes in Finland and France, he also makes it apparent that his  main preoccupation is with parliamentary and presidential regimes and he  provides definitions of each type of regime. As we shall see, in both this paper  and subsequently, Linz notes that there are different varieties of parliamentarism  18 and   presidentialism.   Even   so,   he   argues   that   there   are   “fundamental  differences” between the two systems and asserts that all “presidential and  parliamentary systems have a common core that allows their differentiation and  19 some systematic comparisons”.  Specifically, he states that a presidential regime  has two particular features: the legislature and the executive are both directly  20 elected   and   both   are   elected  for a fixed  term.   For Linz, “[m]ost  of the  characteristics   and   problems   of   presidential   systems   flow   from   these   two  essential features”.  In other words, the perils of presidential and the virtues of  parliamentarism   are   intrinsic   to   the   institutional   features   of   the   respective  systems. This is the sense in which, for Linz, there is, in effect, just one  explanatory variable: regime type. In a review essay, Mainwaring and Shugart argued that across all of his  work Linz identified five general problems of presidentialism: the executive and  legislature have competing claims to legitimacy; the fixed terms of office make  presidential regimes more rigid than parliamentary systems; presidentialism  encourages   a   winner­takes­all   outcome;   the   style   of   presidential   politics  encourages   presidents   to   be   intolerant   of   political   opposition;   and  22 presidentialism encourages populist candidates.   Whether or not he always  emphasised all of these issues, Linz makes it clear what he believes the general  effect of them to be. He states: “A careful comparison of presidentialism as such  with parliamentarism as such leads to the conclusion that, on balance, the former  is   more   conducive   to   stable   democracy   than   the   latter”.   Moreover,   this  argument is made repeatedly and consistently. So, for example, in the well­ known longer version of his classic article Linz concludes  by saying that  “presidentialism seems to involve greater risk for stable democratic politics than  contemporary parliamentarism”.  All told, whatever the merits of the argument,  it is always clear what is at stake. This is the sense in which there is just one  dependent variable in Linz’s work, namely the stability of the democratic order. The work associated with the first wave of presidential/parliamentary  studies was remarkably coherent. The aim was to assess the effect of different  institutional arrangements on the prospects for democratic consolidation. The  conclusion was that presidentialism was less conducive to democratic stability  than parliamentarism. This line of argument was adopted not just by Linz, but by  other writers. For example, Fred Riggs argued that the “frequent collapse of  presidentialist regimes in about 30 Third World countries that have attempted to  establish constitutions based on the principle of ‘separation of powers’ suggests  25 that this political formula is seriously flawed”.  A similar argument was made  by Stepan and Skach. They argued that presidential and parliamentary systems  26 have “analytically separable propensities”.   For them, the “essence of pure  presidentialism is mutual independence”,  which “creates the possibility of an  impasse between the chief executive and the legislative body for which there is  28 no constitutionally available impasse­breaking device”.  As a result, they argue  that pure parliamentarism seems “to present a more supportive evolutionary  29 framework for consolidating democracy than pure presidentialism.  The overlap  with Linz’s analysis is evident. Even though there was a large degree of consensus about the perils of  presidentialism in the first wave of presidential/parliamentary studies, this  conclusion was not shared by everyone. For example, Power and Gasiorowski  conducted an empirical test of the Linz’s thesis and concluded that “the choice of  constitutional type (presidential or parliamentary) is not significantly related to  the likelihood of democratic survival in less developed countries”.   Others  30 writers took a different tack altogether and widened the terms of the debate.  Most   notably,   Giovanni   Sartori   argued   against   both   presidentialism   and  parliamentarism,   seeming   to   prefer   instead   a   semi­presidential   form   of  31 government.   Given that I have focused on semi­presidentialism elsewhere, I  32 will not dwell upon it here.  Suffice it to say that, for Linz and most other writers  at that time, semi­presidentialism was either an ill­defined or largely untried  concept. Certainly, it was not one that many people recommended. Linz’s view  of semi­presidentialism was typical of academic thinking more generally when  he stated: “In view of some of the experiences with this type of system it seems  33 dubious to argue that in and by itself it can generate democratic stability”. In   fact,   perhaps   the   most   telling   critique   of   the   first   wave   of  presidential/parliamentary studies was written by Donald Horowitz very early  on in the debate. Horowitz’s paper was a direct response to Linz’s article on the  perils of presidentialism. Indeed, Linz’s paper on the virtues of parliamentarism  was published in the same edition of Journal of Democracy as Horowitz’s article  and the one was a direct rebuttal of the other. Specifically, Horowitz claimed that  Linz   based   his   empirical   observations   on   a   “highly   selective   sample   of  comparative experience, principally from Latin America”; that Linz assumed a  particular system of electing the president, which is not necessarily the best  system; and that separately elected presidents can perform useful functions for  divided societies.  In the context of this paper, the significance of Horowitz’s  argument is that he emphasised the importance of factors other than those  associated with ‘pure’ regime types. In particular, he argued that Linz ignored  the impact of electoral  systems. Horowitz stated that when parliamentary  regimes use plurality systems, then they too encourage winner­take­all politics.  Overall, he argued that Linz’s thesis “boils down to an argument not against the  presidency, but against plurality election, not in favour of parliamentary systems  35 but in favor of parliamentary coalitions”. Horowitz’s argument is significant for two reasons. Firstly, it caused Linz  to qualify his original argument. So, in his Virtues of Parliamentarism paper Linz  stated: “I must stress that I did not argue that any parliamentary system is ipso  facto more likely to ensure democratic stability than any presidential system”. 36  This is true. He only argued that parliamentary systems were more conducive to  democratic stability than presidential systems. Even so, the emphatic tone of  Linz’s original paper, and his subsequent work, was such that Horowitz can be  forgiven for suggesting that Linz’s support for parliamentarism was largely  unconditional. Secondly, Horowitz’s paper is also significant because it presaged  the ‘second wave’ of presidential/parliamentary studies. In one sense, this  ‘second­wave’ work ‘fleshed out’ Horowitz’s initial thinking in a rigorous and  systematic manner. In so doing, its main contribution was that it emphasised the  need to focus on more than one explanatory variable. 2. The   ‘second   wave’   of   presidential/parliamentary   studies:   executive  powers, party systems and good governance The ‘second wave’ of presidential/parliamentary studies begins with the work of  37 Matthew Shugart and John Carey and Scott Mainwaring.  The main theme of  this work is that the early debate about presidentialism and parliamentarism was  misguided because it focused only on the supposedly ‘pure’ characteristics of  each regime type. Instead, the fundamental institutional features of regime types  needed to be analysed in conjunction with other institutional variables: the  powers of the executive, the party system, and/or the electoral system. In other  words,   the   defining   feature   of  this  work   is   that  there  is   more  than  one  explanatory variable. As a result, what is common to the ‘second wave’ of  presidential/parliamentary studies is that writers usually emphasise the variety  of   institutional   practice   that   occurs   within   presidential   and   parliamentary  regimes. Many of them were also more favourable to ‘properly constructed’  presidential regimes than writers such as Linz. A second feature of the ‘second  wave’ of presidential/parliamentary studies is that writers have increasingly  focused not only on the link between  institutional design and democratic  consolidation but also on more general issues of good governance. As a result,  the ‘second wave’ is now usually associated with a different dependent variable  than the ‘first wave’. The first element of the ‘second wave’ of presidential/parliamentary  studies is the emphasis placed on a wider set of institutional variables than just  the supposedly ‘essential’ features of presidential and parliamentary regimes. In  this regard, Scott Mainwaring’s work is exemplary. Writing around the same  time as Linz’s seminal article, Mainwaring stressed that “the combination of  presidentialism and a fractionalized multi­party system seems especially inimical  to   democracy”.   However,   a   much   more   clearly   articulated   and   rigorous  expression of this argument was published three years later. In this latter article,  Mainwaring demonstrates that in the period 1967­92 very few stable democracies  39 had presidential systems.   Thus, he agrees with the general argument that  presidentialism   is   less   likely   to   promote   stable   democracy   than  40 parliamentarism.   However, having done so, he then re­examines the set of  stable democracies and concludes that there is a correlation between stable  presidential democracies and two­party systems. This finding leads him to his  oft­cited conclusion that “multipartism and presidentialism make a difficult  combination”.  The reason why, he argues, is that in presidentialism systems  multipartism increases the likelihood of both executive/legislative deadlock and  ideological polarisation and that it also makes interparty coalition building more  42 difficult.   Overall, while Mainwaring acknowledges that social, cultural and  43 economic   conditions   “also   affect   prospects   for   democracy”,   his   main  contribution is the argument that “the combination of presidentialism and  multipartism makes stable democracy difficult to sustain”. 44 Around the same time, a similar type of argument was made by Shugart  and Carey. They begin their book by acknowledging the basic difference between  presidential and parliamentary systems, namely that in the latter there are “two  agents of the electorate: an assembly and a president”.  However, having done  so, they immediately sum up their most important contribution to the debate  when they say that “there are myriad ways to design constitutions that vary the  relationship   of   the   voters’   two   agents   to   one   another,   as   well   as   to   the  46 electorate”.  In subsequent chapters, they illustrate this point by ‘measuring’ the  powers of popularly elected presidents. They do so by looking at the legislative  powers of presidents (for example, whether they can veto bills passed by the  legislature) and their non­legislative powers (for example, whether or not they  select cabinet members). What they find is “reason to believe that the more  47 powerful presidencies are also the more problematic”.  Specifically, they argue  that “regimes with great presidential legislative powers are problematic, as are  those   in   which   authority   over   cabinets   is   shared   between   assembly   and  president”.  Whatever the specificities of the argument, the key point is that, like  Mainwaring,   Shugart   and   Carey   focus   on   a   combination   of   institutional  variables. This emphasis clearly differentiates their work from the ‘first wave’. The focus on more than one explanatory variable leads writers like  Mainwaring, and Shugart and Carey to underline the false dichotomy on which  the perceive the work of people like Linz to be founded. For example, Shugart  and   Carey   wrote:   “the   preponderance   of   recent   academic   writing   on  constitutional   forms   has   stressed   the   superiority   of   parliamentarism   over  presidentialism, considering only a dichotomous classification of regimes, as  unfortunately has been the case in most previous discussions”.  To redress the  balance,   Shugart   and   Carey   distinguished   between   a   number   of   different  systems:   presidential;   parliamentary;   premier­presidential   (similar   to   semi­ presidential regimes); president­parliamentary; assembly­independent regimes;  50 and regimes where there is a directly elected prime minister.  The difference  between these institutional types was a function of whether or not the executive  and legislative were independent of each other and the degree of power the  president had over the cabinet. In their collaborative work Mainwaring and Shugart make a similar but  nonetheless slightly different point. Here, one of their main aims is to show that  even within the set of presidential systems, there is still a tremendous variety of  political practice. In their review of Linz’s work, they make this point explicitly:  “Linz’s critique is based mostly on a generic category of presidential systems. He  does   not   sufficiently   differentiate   among   kinds   of   presidentialism   ...  Presidentialism encompasses a range of systems of government, and variations  51 within presidentialism are important”.   Specifically, in their conclusion to an  empirical study of presidentialism in Latin America, they argue that presidential  systems “vary so greatly in the powers accorded to the president, the types of  party   and   electoral   systems   with   which   they   are   associated,   and   the  socioeconomic and historical context in which they were created that these  differences are likely to be as important as the oft­assumed dichotomy between  52 presidential and parliamentary system”.  The key point is that they argue that  Linz,   and   others,   were   wrong   to   generalise   about   the   consequences   of  presidentialism.   In   fact,   they   assert,   these   consequences   vary   from   one  presidential regime to another as a function of other variables. This argument is now standard. In contrast to the early work on the  subject, most writers now stress the variety of practice within both presidential  and parliamentary systems and, hence, the potential similarities between the two  types of system. For instance, in their recent review of the literature, Cheibub and  Limongi   identify   three   supposed   differences   between   presidential   and  parliamentary  systems: there is a majoritarian imperative in parliamentary  systems; such systems are meant to foster cooperation; and they have a more  centralised   decision­making   process,   especially   as   regards   the   relationship  between the executive and the legislature.   However, they then identify the  ways in which parliamentary and presidential systems operate and conclude the  following:   “Parliamentary   systems   do   not   operate   under   a   ‘majoritarian  imperative’; deadlock is not as frequent as supposed under presidentialism and  is not absent from parliamentarism; coalition governments are not foreign to  presidential   systems   and   emerge   for   the   same   reasons   as   they   do   in  parliamentary   systems;   decision   making   is   not   always   centralized   under  54 parliamentarism and is not always decentralized under presidentialism”.  As a  result, they argue that the “reality of both parliamentary and presidential  regimes is more complex than it would be if we derived these systems’ entire  55 behavior from their first principles”.  Again, the difference between this work  and the initial work of writers such as Linz is stark. Another writer who might be associated with the ‘second wave’ of  presidential/parliamentary studies is Arend Lijphart. Over the years, Lijphart  has been concerned with arguing that consensual democracies are better than  majoritarian democracies.  Part of this project has included the argument that  parliamentarism is generally better than presidentialism. Indeed, the tone of his  chapter in the Linz and Valenzuela edited volume is reminiscent of the ‘first  57 wave’ of presidential/parliamentary studies in this regard.  However, the vast  majority of Lijphart’s work has been concerned with the impact of multiple  institutional variables. In this sense, his work resembles more closely the work of  ‘second wave’ studies. So, for example, soon after the aforementioned chapter he  argued that the combination of parliamentarism and a proportional electoral  58 system   was   best.   Very   recently,   he   has   reiterated   his   support   for  parliamentarism, but only in the context of nine other institutional variables that  also   need   to   be   considered   when   divided   societies   are   designing   their  constitutional structures.   Again, this is consistent with the basic elements of  ‘second wave’ studies. In his most recent article, Lijphart asserts that there is still a consensus that  60 parliamentarism is better than presidentialism.  All the same, the emphasis on  more than one institutional explanatory variable and the observation that there is  a variety of political practice within the set of presidential regimes led a number  of ‘second wave’ writers to reassess the supposed perils of presidentialism.  Consistent with Lijphart’s above assertion, these writers have not tended to  argue that presidentialism is inherently better than parliamentarism. Indeed, the  61 perils of presidentialism are often explicitly acknowledged.  Instead, they have  argued that presidentialism can operate effectively if it is combined with other  institutional features. For example, Shugart and Carey were explicit in this  regard. They argued that “presidentialism or premier­presidentialism properly  crafted can exhibit conflict­dampening advantages ...”.  Similarly, Mainwaring  and Shugart concluded their critique of Linz’s work by saying:  “Presidential  systems can be designed to function more effectively than they usually have. We  have   argued   that   providing   the   president   with   limited   legislative   power,  encouraging the formation of parties that are reasonably disciplined in the  legislature, and preventing extreme fragmentation of the party system enhance  63 the viability of presidentialism”.  So, while Lijphart may be correct in his overall  assessment of the situation, the tone of much of the work associated with the and  ‘second wave’ of studies is quite different from the work of people like Linz in  this respect. So far, the difference under discussion between the ‘first’ and ‘second  waves’ has been solely that of the choice of explanatory variable, the former  emphasising just one such variable and the latter focussing on a combination of  institutional   variables.   Another   difference   lies   in   the   choice   of   dependent  variable(s).   Many   of   the   earlier   writers   in   this   debate   focused   solely   on  democratic consolidation. Indeed, this point also applies to many of the works of  ‘second   wave’   presidential/parliamentary   studies,   including   Mainwaring,  Shugart and Carey, Mainwaring and Shugart, and Lijphart. Even so, right from  the beginning of the ‘second wave’ of studies, people also considered issues  relating to good governance more generally. Moreover, in so doing, good  governance was not treated simply as a proxy for democratic consolidation. In  other words, they opted for a different type of dependent variable. In fact, this is  now the standard focus of ‘second wave’ presidential/parliamentary studies. The shift in the focus from democratic consolidation to ‘good governance’  is first found systematically in the edited volume by Weaver and Rockman. They  argue that the “distinction between parliamentary systems and the U.S. system  of checks and balances ... captures only a small part of potential institutional  influences on governmental capacity”.  In addition, they wish to focus on other  institutional variables as well, including electoral norms and issues such as  federalism, bicameralism, and judicial review. In this way, Weaver and Rockman  are clearly part of the ‘second wave’ of studies in that they wish
More Less

Related notes for POL101Y1

Log In


Join OneClass

Access over 10 million pages of study
documents for 1.3 million courses.

Sign up

Join to view


By registering, I agree to the Terms and Privacy Policies
Already have an account?
Just a few more details

So we can recommend you notes for your school.

Reset Password

Please enter below the email address you registered with and we will send you a link to reset your password.

Add your courses

Get notes from the top students in your class.